Pianificazione urbanistica e del territorio

Perché i piani?

La disciplina dell’uso del suolo, che interviene attraverso i piani urbanistici, non è tema ricorrente nella cooperazione allo sviluppo.

Eppure, il piano territoriale è uno strumento di effettivo supporto allo sviluppo locale, poiché garantisce che le scelte contenute nei documenti economici trovino effettiva attuazione nelle singole realtà locali, così come il piano regolatore è uno strumento che permette di realizzare il pari diritto degli abitanti alla città. Entrambi gli strumenti garantiscono poi un fondamento essenziale, che è quello dell’accesso alla terra e del suo possesso.

Ma proprio perché affrontano temi nodali, i piani possono essere rivoltati assecondando altri interessi in gioco che non quelli degli abitanti. Per questo motivo, se si presenta l’occasione, non vanno delegati ad altri ma vanno assunti a pieno titolo nei processi di cooperazione.

Inoltre, sia il piano territoriale che il piano regolatore possono essere considerati strumenti che integrano tra di loro una molteplicità di progetti settoriali, conferendo loro un comune significato e una comune prospettiva.

Infine, ma non da ultimo, la redazione di piani può diventare un luogo di collaborazione autentica con gli amministratori locali, perché le scelte che vengono poi assunte sono oggetto di un confronto protratto nel tempo che si traduce in un apprendimento comune da parte di quanti vi partecipano.

L’attività di pianificazione, con il supporto del CAM, è intervenuta nel distretto di Caia sia alla scala urbana che alla scala territoriale.

I piani alla scala urbana
2005-2007 Plano de Ordenamento Territorial e Urbano da Vila de Caia – POTU
2008-2009 Plano de Estrutura Urbano da Vila de Sena – PEU
2017-in corso Plano de Estrutura Urbano da Vila de Caia – PEU (revisione)
2018-in corso Plano de Estrutura Urbano da Vila de Sena – PEU (revisione)
2018-in corso Progetti per centri minori come Murraça, Licoma e Ndoro.

I centri urbani piccoli e medi, nell’Africa sub-sahariana, svolgono un ruolo chiave nello sviluppo locale, quello di interscambio tra la produzione agricola familiare, diffusa nelle campagne, e i beni / servizi del settore moderno. Mercati, ma anche servizi ospedalieri e scolastici ne fanno piccoli poli di modernità capaci di soddisfare domande essenziali della popolazione.

In Mozambico e in particolare nella provincia di Sofala, i conflitti protrattisi per un ventennio avevano di fatto azzerato questi centri. Caia e Sena, i maggiori centri urbani del distretto di Caia, non facevano eccezione.

A partire dalla metà degli anni novanta del secolo scorso, con la cessazione della guerra civile, in questi due centri è intervenuta una crescita sostenuta della popolazione dovuta però a circostanze eccezionali. La prima costituita dal rientro di rifugiati dal vicino Malawi, l’altra dall’inurbamento di popolazione agricola costretta ad abbandonare la piana dello Zambesi, dove viveva, a causa delle ripetute piene del fiume. Le due città rappresentavano pertanto l’esito di successive ondate di popolazione, soprattutto contadina, che vi aveva trovato un riparo dalle piene pur continuando a coltivare la terra nelle zone soggette alle esondazioni.

Se si considera che le costruzioni portoghesi, che costituivano in precedenza i due centri urbani, erano state completamente distrutte durante gli anni di belligeranza, alla pari delle stazioni e delle due linee ferroviarie, le due città apparivano, fino a quindici anni fa, un insieme non organizzato di costruzioni tradizionali, privo dei servizi necessari a qualificarle come centri urbani. Erano città di soli contadini.

Il cambiamento si è prospettato con il flusso di investimenti, di provenienza straniera, che ha portato concomitantemente alla costruzione del ponte sullo Zambesi, nei pressi di Caia, alla ricostruzione della linea ferroviaria che collega Beira con le miniere di carbone di Moatize e al conseguente ripristino dell’imponente ponte ferroviario Dona Ana, nei pressi di Sena.

Da qui la richiesta dell’Amministrazione distrettuale – emersa già nel 2003 – di un supporto tecnico alla redazione dei piani urbanistici prima di Caia e poi di Sena, città alle quali si trattava, per riassumere il senso della richiesta, di dare quanto prima una immagine urbana. Immagine che poteva avvalersi, in particolare a Caia, del potenziamento dell’apparato amministrativo e degli investimenti in servizi che derivavano dal suo ruolo di capitale distrettuale.

I piani alla scala territoriale

Parliamo di piani, al plurale, perché la redazione del Plano Distrital de Uso da Terra è stata di poco preceduta dall’aiuto fornito alla redazione del Plano Estratégico de Desenvolvimento do Distrito, coordinata dalla cooperazione tedesca (GTZ-Proder).

La richiesta della redazione del Plano Distrital de Uso da Terra è stata avanzata dalla Amministrazione del Distretto nel 2010 e il lavoro si è concluso nel 2013. Anche in questo caso si è trattato di uno dei primi piani distrettuali a essere redatti ed è stato comunque il primo a interferire con domande di concessione agricola.

Il Plano Distrital de Uso da Terra, istituito dalla legge urbanistica (Lei n.19/2007), ha certamente una maggiore incisività del Plano Estratégico, perché consente al Distretto di definire il proprio assetto territoriale oltre che di stabilire le regole relative all’uso del suolo e all’utilizzo delle risorse naturali. In particolare, il piano:

  • compie le scelte riguardanti la conservazione e valorizzazione dell’ambiente,
  • determina la struttura insediativa del distretto oltre che la sua rete infrastrutturale e la distribuzione dei servizi,
  • esplicita le relazioni tra i centri urbani e i loro ambiti d’influenza.

Nel distretto di Caia, si sono poste da subito due questioni principali, dovute:

  • al deposito presso il catasto provinciale di diverse richieste di concessioni agricole per un totale di 42.500 ha di superficie (il 31,7% di quella disponibile per l’agricoltura),
  • all’orientamento per cui la popolazione dell’interno del distretto avrebbe trovato migliori condizioni di vita addensandosi a ridosso dello Zambesi, lungo l’asse Caia-Sena.

Le due questioni apparivano peraltro intrecciate, in quanto ai contadini cui fossero state sottratte le terre dell’interno si sarebbe posta come unica alternativa lo spostamento a ridosso dello Zambesi.

Il piano ha seguito una strada opposta e questo sulla base di un lavoro conoscitivo durato oltre due anni, fatto di interviste alle famiglie contadine. Da questo lavoro è emerso che la produzione agricola dell’interno del distretto è più elevata di quella che si ottiene lungo l’asse Caia-Sena, dove peraltro l’elevata densità di popolazione già pone problemi di sicurezza alimentare. E questo escludeva ogni ipotesi di ulteriore concentrazione, mentre diventava prioritario l’obiettivo di favorire il radicamento della popolazione contadina nei luoghi nei quali già viveva, ponendola al riparo dalla sottrazione di terra posta in atto dalle domande di concessione.

In questo quadro, il Plano Distrital de Uso da Terra, ha fissato le seguenti scelte territoriali:

– riconoscimento della validità del modo in cui è distribuita la popolazione del distretto con riferimento sia all’utilizzo delle risorse che alle condizioni di sicurezza;

– conseguente supporto al radicamento delle famiglie contadine nei luoghi in cui vivono attraverso un’adeguata offerta di servizi (in particolare pozzi, scuole primarie, centri sanitari di base, mercati);

– rafforzamento della rete infrastrutturale a supporto dell’interscambio urbano-rurale, con riferimento in particolare a due assi stradali;

– investimenti mirati in alcune aree del distretto a supporto di alcune vocazioni (soprattutto agricola ma anche turistica o manifatturiera),

– ridimensionamento delle superfici oggetto di domande di concessione, pur nel riconoscimento del ruolo degli investitori privati nello sviluppo del distretto;

– riaffermazione dell’importanza delle aree soggette a tutela ambientale (coutada) ai fini del conseguimento di un duplice obiettivo: il ripristino delle condizioni di biodiversità compromesse in particolare dalle concessioni forestali e la ridefinizione delle loro modalità di fruizione, incentivando in particolare il turismo.

Sono stati realizzati con il Plano alcuni scenari per lo sviluppo del distretto e sono state fornite indicazioni pratiche ai fini del raggiungimento degli obiettivi nell’orizzonte 2012-2022.

La redazione del PDUT, analogamente a quanto avvenuto con i piani realizzati alla scala urbana, è intervenuta innanzitutto attraverso uno stretto rapporto con gli organi amministrativi. In questo caso con l’Amministrazione provinciale, con l’apporto della quale è stata creata una equipe strategica con il compito di indirizzare una equipe tecnica (15 membri in totale). Non sono mancati rapporti con i tecnici dei vari uffici provinciali oltre che con lo stesso Governatorato provinciale, data la rilevanza politica di alcuni temi affrontati dal piano.

Sono stati coinvolti tutti i membri del governo distrettuale, tutti i Regulo del distretto, i rappresentanti delle associazioni di categoria, comuni cittadini del distretto. Questi ultimi, come accennato, attraverso le campagne di interviste alle famiglie.

Riprendendo la valutazione di Punto Sud (2016): “Questa modalità di lavoro, particolarmente partecipata e coordinata, ha avuto certamente il merito di creare una nuova procedura di lavoro che ha favorito la comunicazione e l’armonizzazione delle proposte con il servizio competente a livello provinciale. Essa, in altre parole, ha permesso l’attuazione di un approccio multilivello difficilmente riscontrabile in altre esperienze del Mozambico”.

Nel caso di Caia, il progetto di piano – pionieristico perché uno dei primi ad essere redatto per una vila rural – avrebbe potuto limitarsi a fornire un ordine spaziale alla rapida trasformazione della città, evitando un disordinato accaparramento del suolo urbano.

E’ parso però evidente, da subito, che il ripristino delle funzioni urbane avrebbe finito con il coincidere con il solo recupero del bairro de cimento – il centro di eredità coloniale – dove si sarebbero addensati i servizi e sarebbero confluite l’acqua e l’elettricità. Con il riproporsi pertanto della dicotomia spaziale tra privilegio ed esclusione che è il tratto quasi indelebile delle città africane.

Da qui l’attenzione continua, anche nella redazione di altri piani, rivolta al mantenimento della coesione urbana, impedendo una disarticolazione delle diverse parti della città sulla base del reddito degli abitanti e dell’accessibilità dei servizi. Un obiettivo che perseguito massimizzando la connettività, la distribuzione delle funzioni urbane, l’accesso di tutti ai servizi elementari e la riqualificazione dei bairro spontanei.

Ancora, nella redazione dei piani, in molti paesi dell’Africa sub-sahariana, un tema ricorrente e ineludibile è quello della duplicità del regime dei suoli. In Mozambico la Lei da terras prevede due diverse modalità di accesso alla terra: nelle zone urbane la procedura è affidata interamente all’Amministrazione mentre nelle zone rurali la procedura prevede la competenza esclusiva oppure il concorso dei leader tradizionali, i regulo.

Tutto chiaro? No, perché quasi sempre un’espansione urbana va a coprire una zona rurale in cui sono già presenti insediamenti spontanei ma legali. Il differente regime di tassazione porta comunque la popolazione contadina inurbata a insediarsi nei bairro di competenza dei reguli, determinando forti asimmetrie di densità di popolazione e un peggioramento di condizioni di vita nei bairro spontanei.

Da qui l’attenzione rivolta al coinvolgimento non solo dei quadri dell’Amministrazione ma anche dei reguli nelle scelte di piano, anche alla ricerca di soluzioni mediate che consentano un’equilibrata occupazione del suolo urbano.

La partecipazione alle scelte di piano è comunque un tema sempre presente. Essa interviene attraverso:

  • la collaborazione quotidiana tra tecnici del CAM e tecnici dell’Amministrazione. Questi ultimi sono spesso stati formati dal CAM mancando l’Amministrazione distrettuale di figure adeguate;
  • il coinvolgimento di attori locali, a partire dai quadri dell’amministrazione posti alla direzione dei diversi uffici, dai reguli e dai segretari di bairro fino ad esponenti di diverse categorie economiche;
  • la consultazione delle Instituições de Participação e Consulta Comunitária (IPCC’s) e dei Comités Comunitários;
  • un lavoro capillare di inchiesta tra la popolazione, che consiste nella distribuzione di questionari e in interviste alle famiglie.

In particolare, con riferimento all’apparato tecnico locale, l’evolversi delle competenze amministrative ha portato in un primo momento alla creazione del Gabinete de Plano e poi del Serviço Distrital de Planificação e Infra-Estruturas – SDPI, tuttora competente per la redazione e la gestione dei piani promossi dal Governo distrettuale.

RISULTATI PRINCIPALI

rafforzamento tecnico del Serviço Distrital de Planeamento e Infra-Estruturas con formazioni specidiche e continue;

realizzazione del piano territoriale del distretto di Caia (PDUT Caia, 2012)

realizzazione del piano urbanistico di Sena (PEU Sena, 2009)

realizzazione del piano urbanistico di Caia (POTU Caia, 2006)

entro il 2018 è prevista la conclusione del nuovo Piano de Estrutura Urbano di Caia (PEU Caia, 2017) e Plano de Estrutura Urbano di Sena (PEU Sena, 2018)

PERIODO

2005/2006
2011/2012
2017-in corso

PARTNER

Dipartimento di Ingegneria Civile, Ambientale e Meccanica -UNITN
Cattedra UNESCO di ingegneria per lo sviluppo umano e sostenibile – UNITN

CONTROPARTE LOCALE

Servizio Distrettuale di Pianificazione e Infrastrutture (SDPI Caia)
Governo del Distretto di Caia
Direzione Provinciale di Ambiente, Terra e Sviluppo Economico Rurale (DPTADER Sofala)

Costo Totale

ad oggi circa 180.000 EURO

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